第二章 檢討現行政策及措施
現行政策及措施
2.1	香港現行的自然保育政策，在一九九三年發表的《一九八九年白皮書〈對抗污染莫遲疑〉第二次檢討》中公布。該報告書指出：
“本港的環境保育政策是經過多年演進而成的。概括來說，政策目的是保育美化我們的自然環境，方法包括保護現時的自然保育地區和特色文物，找出其他應予保育的地方，並對值得保育但因重要發展計劃而不能避免地失去的自然環境，作出彌補。”
2.2	我們多年來按照這套政策，採取了各項措施，保護具重要生態價值的地點。這些措施包括─
(a)	根據《郊野公園條例》設立郊野公園和特別地區；
(b)	根據《城市規劃條例》劃定自然保育地帶；
(c)	根據《野生動物保護條例》設立限制地區；
(d)	根據《環境影響評估條例》推行法定機制，以避免或紓緩指定工程項目對生態的潛在影響；
(e)	為重要的生境和物種實施保育計劃；以及
(f)	公眾教育和宣傳。
郊野公園及特別地區
2.3	《郊野公園條例》為在香港指定、管制和管理郊野公園及特別地區制定條文。漁農自然護理署署長擔任郊野公園及海岸公園管理局總監(總監)，負責管理這些地區，以達致自然保育和教育的目的。與特別地區不同，指定和管理郊野公園的另一目的，是滿足市民在康樂方面的需要。為了使環境保持天然，在郊野公園和特別地區內進行的發展項目及活動均受嚴格規管。郊野公園及海岸公園委員會是根據《郊野公園條例》成立的法定諮詢組織，就指定和管理郊野公園和特別地區的事宜，向總監提供意見。
2.4	《郊野公園條例》規定，政府及私人土地均可被指定為郊野公園，但只有政府土地才可被指定為特別地區。與郊野公園相比，特別地區面積較小，覆蓋具較高生態價值的地區，並且專門作自然保育和教育用途。
土地用途分區制度
2.5	《城市規劃條例》所訂的土地用途分區制度，目的是藉規管土地用途，達到個別地區的指定規劃意向。這套制度也用作保育工具，保護生態易受破壞的地點免受發展計劃和與保育目的不協調的土地用途影響。一般來說，在根據《城市規劃條例》擬備的法定規劃圖則，具特殊科學價值地點、自然保育區及海岸保護區都視為自然保育地帶。政府及私人土地均可劃為具特殊科學價值地點、自然保育區或海岸保護區。與劃定其他用途地帶一樣，劃定自然保育地帶的建議由城市規劃委員會(城規會)提出，並由行政長官會同行政會議批准。
2.6	劃定具特殊科學價值地點的目的，是保護本港具科學價值的地區，例如有稀有動植物種生長的地區或具代表性的生境。這類地點受嚴格管制；除非得到城規會批准，否則幾乎所有新建議的土地用途均不能進行，即使農業活動也不例外。劃定自然保育區及海岸保護區的目的，是保護這些地區的自然特色和景觀。劃定這些地區，有時並非為了其生態價值，而是為了保護景觀和其他保育方面的價值。除了農業和與保育有關的活動(例如植樹)外，任何其他類別的土地用途均須經城規會批准。
2.7	與郊野公園和特別地區不同，政府並沒有參予管理由土地用途分區機制所劃定的自然保育地帶。政府的角色主要限於由規劃署執行《城市規劃條例》，確保這些土地不會用作未經准許的用途。
限制地區
2.8	《野生動物保護條例》就指定限制地區制定條文，以保護重要的生境免受干擾。漁農自然護理署(漁護署)實施許可證制度，限制未經許可人士擅闖這些地區。
環境影響評估
2.9	《環境影響評估條例》於一九九八年生效，有助保護具重要生態價值的地區免受發展項目影響。該條例規定指定工程項目的倡議人須盡可能避免對環境造成不良影響；如完全避免並非切實可行，也須把這些影響紓緩至可以接受的程度。
重要生境及物種的保育計劃
2.10	漁護署一直不斷推行各項保育計劃，以保護在本港發現的重要生境和物種，確保它們能繼續得以保存，生生不息。舉例來說，米埔內后海灣拉姆薩爾濕地的保育管理計劃由一九九八年開始實行，目的是推動這些濕地的保育工作和鼓勵善用這些濕地，並讓市民更明白濕地的重要性。
2.11	漁護署已為重要物種(包括中華白海豚、綠海龜及黑臉琵鷺)制訂保育計劃。在中華白海豚方面，漁護署採取“四管齊下”的保育方式，包括妥善管理、公眾教育、研究和跨境合作，使珠江口的中華白海豚能繼續以香港水域作為其活動範圍的一部分。此外,除了根據《野生動物保護條例》在綠海龜產卵季節把南丫島深灣劃定為限制地區外，漁護署亦安排人員清理該地點的草木和垃圾，以及監察綠海龜的產卵情況。同時漁護署已經為黑臉琵鷺制訂保育計劃。該項計劃包括多項優先進行的工作，目的是改善濕地生境，讓黑臉琵鷺在冬季到來覓食和棲歇。
公眾教育和宣傳
2.12	政府的自然保育工作要取得成效，市民的支持和參與是不可或缺的。為此，漁護署不斷為社會各界舉辦各類活動，包括植樹計劃、林務工作營、由專人帶領的參觀活動和健行活動等。此外，漁護署也印製了一些單張、小冊子和海報，以及製作視像光碟，介紹本港各種引人入勝的野生生物，及講解保護我們寶貴的自然環境和尊重野生生物的需要及方法。
保育工作和成效
2.13	我們採取了“生境為本”的方式以達致自然保育的目的，我們藉指定不同的保育地區(包括郊野公園、特別地區和自然保育地帶)，保護重要的生境。目前，本港已指定23個郊野公園和15個特別地區（其中11個位於郊野公園範圍內），總面積約41,600公頃，覆蓋全港超過60%的林區、55%的灌木林、40%的草原、所有淡水庫和大部分溪澗源頭，以及在這些生境內的動植物。這些地區由漁護署積極管理，以便原地保育在這些地區棲息和生長的野生生物。此外，我們已把另外6,600公頃的土地劃為具特殊科學價值地點、自然保育區或海岸保護區，保護這些地區免受發展威脅。我們也根據《野生動物保護條例》，把三個已劃為具特殊科學價值地點的重要生境指定為限制地區，使這些地區得到更全面的保護，免受人類干擾。這三個地點包括米埔沼澤／內后海灣(鳥類保護區)、鹽灶下鷺鳥林(鷺鳥築巢的地方)及深灣(瀕危的綠海龜的產卵地)。
2.14	一九九五年，我們根據《拉姆薩爾公約》把米埔及內后海灣列為拉姆薩爾濕地（即具有國際重要性的濕地），以顯示其重要性。這個地區現已成為著名的雀鳥天堂，特別是候鳥，其中包括卷羽鵜鶘及黑臉琵鷺等瀕危品種。漁護署也資助世界自然(香港)基金會(屬非政府機構)在米埔自然保護區進行日常的生境管理工作。
2.15	我們評估過現行保育措施在保護重要生境和物種方面的成效。無論從受保護地區所佔的比例，還是從生物多樣性來看，我們都已取得理想的成績。
2.16	到目前為止，現行的保護區制度所覆蓋的土地面積約達48,200公頃，相當於全港土地的43%。這些地區中，有些指定為郊野公園或特別地區，有些則劃為自然保育地帶，全都受到保護，以達到自然保育的目的。在這方面，香港較很多經濟發展相若的城市／地方優勝。此外，雖然香港只是彈丸之地，而且多年來發展迅速，但是生物多樣性仍然非常豐富。可以在本港找到的動植物種類繁多，包括超過3,100種維管植物、約50種哺乳類動物、450種雀鳥、80種爬蟲類動物、超過20種兩棲類動物和140種淡水魚。昆蟲的種類也很多，包括超過230種蝴蝶和100種蜻蜓。大多數野生生物，都可以在本港受保護的地區內找到。
2.17	現時通過不同機制劃定的保育地區，不但為野生生物提供棲息和生長的理想環境，更可讓發展商在初步策劃階段已掌握充足的資料，及早避開生態易受破壞的地區。此外，郊野公園也發揮重要的教育和康樂功能。郊野公園一方面蘊藏豐富的野生物種，為推動自然保育教育和有關的科學研究提供寶貴的資源。另一方面，23個郊野公園內也不乏山明水秀的景點。不少郊野公園位於市區邊緣，交通十分方便，是進行戶外康樂活動(例如遠足、露營、燒烤和野餐)和生態旅遊的好地方。每年前往郊野公園遊玩的人次超過1,000萬。
2.18	我們致力保存的自然環境，是屬於香港這一代及未來世世代代的寶貴資產。大自然不但提供了翠綠的背景，美化我們的城市景貌和居住環境，而且能夠提高我們的生活質素，讓我們不費一分一毫，隨時可以享受郊野的恬靜，呼吸清新的空氣和飽覽宜人的景色。香港的天然資產也是吸引海外遊客和投資者來港的因素之一。
不足之處
2.19	現有的保育措施雖然有助保護本港具重要生態價值的地區和孕育豐富的生物品種，但也有不足之處。對於某一個地點是否應予保育，不時引起爭論。假如發展建議與自然保育目的有牴觸，爭論尤其熱烈。此外，也有人批評現行措施未能充分保育具重要生態價值但由私人擁有的地點。
2.20	概括地說，自然保育實際上是保存生物多樣性，包括保護、維持、持續利用、修復和改善自然環境。為了確保香港得以持續發展，我們須在經濟、社會和環境方面的需要之間取得平衡。我們必須尋求方法，挑選值得保育的地點，以及決定合適的保育措施和保育工作的優先次序。然而，我們目前沒有一套客觀和有系統的制度，可用來評估個別地點的生態價值。
2.21	對於何謂具重要生態價值的地點，不同的人可能會有不同看法。對於是否值得為了達到自然保育目的而保護某一個地點及應如何保護是不容易解答的問題。舉例來說，假如某個地點有一種在香港罕見但在內地常見的植物，我們會難以決定這個地點是否具有重要生態價值。另外，假如某個地點有一種稀有的蝴蝶，而另一地點卻有很多青蛙品種，我們也不能比較兩者在生態方面的重要性。凡此種種，不時都會引起爭論，爭論的問題是應否保護某個地點，若然的話，應進行哪些保育工作和如何釐定優先次序。有時，這些爭論或會影響發展項目的策劃工作。
2.22	此外，現有的生態資料在覆蓋範圍及仔細程度上有所不足。我們需要一個全面的生態資料庫，以便制訂和實行自然保育政策和措施，以及策劃發展項目。
2.23	保育私人土地上具重要生態價值的生境，是另一個備受關注的問題。政府可以利用現行的保育措施，透過土地規劃規管土地用途，藉此保護這些地點免受發展威脅。然而，由於有關土地屬私人擁有，只要土地用途符合用途分區管制的規定，即使某些人在這些土地上進行的活動與自然保育目的有牴觸或會影響生境(例如改變耕作模式、進行模擬戰爭遊戲，以及在這些土地上駕駛越野車輛)，政府也不能禁止。雖然《郊野公園條例》的確訂有條文，對在郊野公園內進行與環境不協調的活動施加限制，但是現時大多數甚至所有土地擁有人都會強烈反對政府把他們的土地指定為郊野公園或劃作一般的自然保育用途，因為他們認為這會影響其名下土地將來的發展潛力。雖然這些地點大都以農地租約批租，而根據這些租約，土地擁有人並無發展權，即是除非獲得政府批准，否則不得在這些土地上搭建建築物或構築物，但是這些土地擁有人仍認為他們土地的發展潛力會因而受到限制。
2.24.	為了更有效達到自然保育的目的，我們除了繼續進行現時的工作，保護重要的生境和物種外，還須尋求其他切實可行的措施，以補上述不足之處。由於資源有限，我們首先須設立一套制度，為挑選須優先加強保育的地點，提供清晰及客觀的指引。如要保育私人土地上的重要生境，顯然需要土地擁有人和其他利益相關者的支持和合作才能成功。因此，我們須探討新的方法，加強與他們的伙伴關係，力求達到自然保育的目的。一方面, 私人土地擁有人有權使用其名下土地，另一方面, 市民也有權和希望享受優美的自然環境。我們必須在兩者之間取得平衡。