「展望自然」

自然保育政策檢討
行政摘要

背景
	香港雖然地少人多，而且發展迅速，但是仍然擁有美麗的自然環境，為林林總總的野生動植物提供棲息和生長的地方。我們的自然資產亦為我們進行康樂活動、自然教育和生態旅遊提供理想的場地，對社會大有裨益。然而，本港的土地資源有限，我們既要滿足經濟需要，亦要迎合社會其他需求。政府的目標是在兩者之間取得平衡，確保在滿足香港的發展需要的同時，不會對自然環境造成不能接受的破壞。
2.	為了達到保護自然環境的目的，政府多年來一直推行一套自然保育政策和採取各項措施，以保護具重要生態價值的地點。這些措施包括─
(a)	根據《郊野公園條例》設立郊野公園和特別地區，由漁農自然護理署(漁護署)管理；
(b)	根據《城市規劃條例》在規劃圖則上劃定自然保育地帶，包括具特殊科學價值地點、自然保育區及海岸保護區，以保護這些地點免受發展計劃和與保育目的不協調的土地用途影響；
(c)	根據《野生動物保護條例》設立限制地區，限制公眾進入重要的野生生物生境；
(d)	執行《環境影響評估條例》，規定指定工程項目的倡議人須避免對環境造成不良影響；如完全避免並非切實可行，也須把這些影響紓緩至可以接受的程度；
(e)	為重要的生境(例如米埔及內后海灣的濕地)和物種(例如中華白海豚及黑臉琵鷺)實施保育計劃；以及
(f)	舉辦公眾教育和宣傳活動，讓市民加深對我們寶貴的自然環境的認識，以及更明白保護自然環境的重要。
3.	對於某一個地點是否確實值得保育，近年不時引起爭論。假如有人計劃發展有關地點，爭論尤其熱烈。此外，也有人批評現行的自然保育政策和措施有不足之處，未能充分保育私人土地上具重要生態價值的地點。有見及此，政府已就現行的政策和措施進行檢討，以找出可予改善的地方。
檢討結果
保育工作及成效
4.	檢討結果確定了現行的自然保育政策和措施多年來能有效保護我們的天然財產。我們藉��指定郊野公園和特別地區，以及在規劃圖則上劃定自然保育地帶，使本港約48 200公頃(即43%)的土地受到不同形式的保護。這個“保護區”制度連同其他保育工作發揮了重要的作用，使多個重要自然生境得以保持完整，並維持香港的生物多樣性。現時在本港生長的野生動植物，包括超過3 100種維管束植物、50種哺乳類動物、450種雀鳥、80種爬蟲類動物、超過20種兩棲類動物、140種淡水魚、230種蝴蝶和100種蜻蜓。品種之多，令人嘖嘖稱奇。無論從受保護地區所佔的比例，還是從生物多樣性來看，香港跟很多經濟發展相若的城市相比也毫不遜色。
5.	本港的郊野地區不但為野生生物提供棲息和生長的理想環境，而且風景優美，為發展康樂及旅遊活動提供必須的資源。這些郊野地區能讓城市人忙裡偷閒，提高生活質素。美麗的生境和物種也提供了發展生態旅遊的良機，為香港帶來經濟收益。每年前往郊野公園遊玩的人數超過1 000萬人次。此外，大自然也是一間活生生的教室，以及進行科學研究的理想地方。
不足之處
6.	現行的自然保育措施也有不足之處。我們目前沒有一套客觀和有系統的制度，可用來評估個別地點的生態價值，以致在應否保護某個地點、應進行哪些保育工作和如何釐定優先次序的問題上，不時引起爭論。這些爭論或會影響發展項目的策劃工作。此外，現有的保育措施也未能充分保護私人土地上具重要生態價值的地點，防止這些地點受到與保育目的不協調的人類活動(例如改變耕作模式、進行模擬戰爭遊戲，以及在這些土地上駕駛越野車輛)影響，原因是我們並沒有足夠權力管制這些活動。
改善建議
採用計分制評估個別地點的生態價值
7.	我們參考過國際慣例後，擬訂了一套計分制，以期更客觀和更有系統地評估個別地點的相對生態價值。這套建議計分制根據個別地點的獨特生境和生物多樣性，評估不同地點在生態方面的相對重要性。建議評分準則及比重如下─
生境方面的準則	比重(%)	
天然程度	15	
生境多樣性	15	
面積	10	
重新建立的難度	10	
受干擾程度	10	

生物多樣性方面的準則		
物種多樣性及豐富程度	20	
物種稀有程度／獨特性	20	
	100	

建議計分制會有助社會各界就須優先加強保育的地點達成共識，從而幫助我們集中人力及資源，用於最值得保護的地區。
8.	此外，漁護署現正進行一項全港生態調查計劃，以期在二零零五年年底或之前分階段建立一個全面的生態資料庫。生態調查的結果會補充現有的生態資料，並為建議計分制提供有用的資料，用以確定須優先加強保育的地點。
加強保育私人土地上具重要生態價值地點的方案
9.	我們研究過多個方案後，認為如要加強保育這些地點，最切實可行的方案是透過與主要利益相關者(包括土地擁有人和非政府機構)建立伙伴關係，力求達到自然保育的目的。我們認為以下兩個方案較切實可行，值得詳細研究，探討如何應用於日後確定須優先加強保育的地點─
(a)	與土地擁有人簽訂管理協議
按照這個方案，政府會鼓勵非政府機構利用政府的資助或本身的經費，就管理具重要生態價值的土地，與有關的土地擁有人簽訂協議，以達到自然保育的目的。這個方案給予協議各方更大的彈性，讓他們根據個別地點的需要訂定最合適的計劃。這個方案能否奏效，取決於非政府機構和土地擁有人是否願意簽訂這類協議。
(b)	公私營界別合作
按照這個方案，政府會容許發展商在具重要生態價值的地點中生態較不易受破壞的部分，按議定規模進行發展，條件是發展商須訂有可行和可以接受的保育計劃，並承諾長期保育該地點的其餘部分。就這類計劃而言，政府也會在特殊情況下考慮涉及非原址換地的建議，但這類建議須有充分理由支持。這個方案會鼓勵私營界別 (不論是土地擁有人、發展商或非政府機構) 制訂建議。這些建議如能成功實行，既可滿足自然保育的需要，又可符合發展需求。這個方案能否付諸實行，將視乎私營界別是否主動提交建議而定。每項建議會按其優劣加以評估。
10.	在這次檢討中，我們也研究過其他方案，包括收緊現有保育措施、收地、換地、在工程場地之外採取緩解措施及轉移發展權益，但認為這些方案並不可行，因此不應再予考慮。這些方案所涉及的龐大財政和土地資源，或者實行起來的複雜和困難程度，已超越因達到保育目的而帶來的裨益，詳情如下─
(a)	收緊自然保育地帶的准許用途定義，藉此改善現有的保育措施：由於不可能就這些地點列出所有與保育目的不協調而應予禁止的人類活動，這個方案並不可行；
(b)	收地：對財政的影響極大─假設收回約十個具重要生態價值並涉及約1 000公頃私人土地的地點，有關收回和清理這些土地的費用估計會達200億元左右；
(c)	換地：涉及以私人協約方式直接批出政府土地，違反本港沿用已久的土地資源公開競爭原則。再者，政府的土地儲備中並無足夠土地，可供實行這個方案；
(d)	在工程場地之外採取緩解措施：運作上非常複雜，並須對現行的環評機制作出重大和具爭議性的修改，包括更改一些沿用已久、有關處理發展項目對生態造成的影響的原則；以及
(e)	轉移發展權益：由於本港發現有重要生境的私人土地通常都以農地租約批出，而根據這類租約，土地擁有人並無任何發展權益，因此這個方案不適用於香港。
公眾支持和諮詢
11.	我們的天然財產是一項寶貴的資產，對保持生態平衡和促進市民的身心健康，均發揮重要的作用。每一位市民都有權分享這項寶貴資產所帶來的好處。同時，我們所有人都有責任保護這項資產免受威脅或干擾。
12.	我們需要市民的支持和積極參與，才能達到自然保育的目的。本行政摘要概述我們檢討自然保育政策和措施的背景和結果；這些背景和結果的詳情載於題為《展望自然》的諮詢文件。這份文件可從政府網站http://www.etwb.gov.hk下載。我們現正進行公眾諮詢，徵詢你們對上述檢討的意見。請積極參與自然保育工作，踏出重要的一步，就以下事宜提供意見：
(a)	實施建議計分制，以更客觀和有系統的方式，評估不同地點在生態方面的相對重要性，以期與社會各界就須優先加強保育的地點達成共識；以及
(b)	尋求切實可行的方法，以有限的資源加強保育私人土地上具重要生態價值的地點。

請於二零零三年十月十八日或之前，以郵寄、傳真或電郵方式，把意見送交政府總部環境運輸及工務局─
地址：香港中環花園道3號
萬國寶通銀行大廈10樓
傳真：2136 3321
電郵： nature_views@etwb.gov.hk
查詢電話：2150 7144

13.	我們在決定自然保育政策的未來路向時，會充分考慮收到的意見。

環境運輸及工務局
漁農自然護理署